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人民監督員有望正名

作者:  来源:  日期:2019年09月02日

  核心提示:甘某系四川省邻水县丰禾镇林业站主任兼会计,程某系丰禾镇林业站职工兼出纳2000年12月,二人与县林业局分别签订了2000年度天然林保护工程森林管护书,签订管护费共计 万元

  甘某系四川省邻水县丰禾镇林业站主任兼会计,程某系丰禾镇林业站职工兼出纳2000年12月,二人与县林业局分别签订了2000年度天然林保护工程森林管护书,签订管护费共计 万元2001年5月,甘某到丰禾地税所开具了总金额 万元的 其它服务 发票,后经县林业局局长签字后,到计财科提出7897元现金,另外2210 元未进入林业站财务账,而是转汇到了甘某的私人账户,甘某、程某共同将该天然林管护费 万元用于装修私人住房,并制作假账应付天然林保护专项资金检查

  200 年7月9日,邻水县检察院反贪局对甘某和程某案侦查后,很快查清了两人涉嫌共同将天然林工程森林管护费 万元用于装修私人住房,并为这 万元专门制作了一套假账,以应付天然林保护资金用途的专项资金检查侦查期间,两人退清了全部款项

  9月10日,反贪局侦查终结后,案件移送到邻水县检察院公诉科审查起诉公诉科办案组审查后认为,这笔管护费资金来源是合法的,只是支出方面超出了管护费的使用范围,县林业局在对天然林管护资金的管理上也存在一定问题,甘某和程某的行为是一种违纪行为,所以倾向于作法定不起诉

  在以往,这起贪污案可能至此画上句号然而,由于一种新的司法监督力量 人民监督员 的介入,他们的命运发生了变化

  依照最高人民检察院《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》的要求,这起案件必须启动人民监督员监督程序10月1 日,邻水县检察院人民监督员办公室通知人民监督员开会对这起案件进行评议

  邻水县政府法制办公室主任周书文是参加这起案件监督的人民监督员之一据周书文回忆,他们对首次参与监督非常慎重,当天的评议从下午2点半一直到5点半他们听取了承办案件的检察官全面地介绍案情和相关证据后,都分别发表了自己的看法,进行了评议,最后形成了统一的人民监督员表决意见

  经过用无记名投票方式表决,人民监督员一致认为:甘某、程某与县林业局签订的是履行其作为国家公职人员对国家天然林进行保护的书,而不是民事承包合同二人所领取的3万元森林管护费是国家天然林管护专项经费,根据相关法律和国家林业局、省林业部门的规定,这项经费只能由从事天然林管护工作的人员用于国家天然林的管护他们并没有把款项用在具体的天然林管护工作上,却虚开发票套出3万元用于个人住宅的装修从掌握的证据看,他们的行为已经符合刑法规定的贪污罪构成要件因此,人民监督员在评议意见一栏中写上:二人涉嫌贪污,建议提起公诉

  这和承办案件检察官的不起诉意见相反 周书文说, 但是,人民监督员对案件进行独立评议,是要以事实为依据,以法律为准绳,充分发表自己的监督意见,切实履行好监督职责

  两天后,邻水县检察院检察委员会经过讨论,采纳了人民监督员的意见11月21日,邻水县法院作出刑事判决:被告人甘某犯贪污罪,判处有期徒刑1年,缓刑1年;被告人程某犯贪污罪,免予刑事处罚

  此案由于被认为是全国首起由人民监督员进行监督并已有判决结果的案件,而人民监督员的表决结果又否定了办案人员的意见,引起社会各界的广泛关注

  周书文说: 我们代表公众对检察机关办理的相关个案进行监督,可以依法说 不

  自己监督自己 的

  体制外突围

  从四川广安的人民监督员制度试点中,我们看到了人民监督员制度作为 检察机关加强自身监督的一项重要举措 取得的成效然而,没有人会想到,这项制度其实是 倒逼出来的制度

  长期以来,检察机关作为国家的法律监督机关,对国家法律的统一实施负有监督那么,检察机关监督别人,谁来监督检察机关呢

  有法律学者指出,虽然对检察机关的司法活动,我们有着各种各样的监督方式:群众监督、舆论监督、权力机关监督等,这些方式的存在,不可能不发挥任何作用,但是,从实际情况看,这些监督机制并没有真正到位,检察机关很少感受到这种监督的 压力

  一位省级人大常委会副主任表示,人大及其常委会担负着司法监督的职责,但人民代表大会的监督主体是通过人事任免及听取、审议工作报告来进行的,对个案的具体审查一般缺乏有效的监督这种监督更多地表现为事后监督,亦即是问题被揭露出来后才启动监督程序,对于没有暴露的徇私枉法现象,滞后的监督往往难以触及实质内容,只能让其 胎死腹中 而作为社会性的群众监督、舆论监督,面对检察机关自身的专业特点以及信息的不对称,很难了解其内部的各项运作,自然也无法进行充分有效的监督

  业内人士认为,监督缺位尤其体现在检察院自侦案件上,其后果常常有两种:一是侦查权的不作为,造成犯罪分子不被追究刑事或放纵犯罪分子;二是侦查权容易超越界限,造成刑讯逼供、乱罚无辜的冤假错案因此,检察院自侦案件已经成为群众关注度最高、反映最突出,也是检察机关最容易出错的一个环节

  面对查办职务犯罪中存在的问题和外界的质疑,时任最高人民检察院检察长贾春旺200 年8月29日在一次会议上这样说:我们必须正视查办职务犯罪工作中存在的问题,认真回答 谁来监督检察机关 的问题,而且要用实际行动和实际效果来回答

  在这次名称为 人民监督员试点工作会议 的会议上,贾春旺的话铿锵有力、掷地有声: 对检察机关直接侦查的案件实行人民监督员制度,目的就是要在检察环节建立起有效的外部监督机制,从制度上保证各项检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使

  以这次会议的召开为标志,一种崭新的检察机关接受外部监督的制度 人民监督员制度诞生了

  按照最初的制度设计,人民监督员由检察机关自行选任和管理社会上的质疑也很明白: 检察机关自己请人监督自己 ,这不符合监督的常识甚至在检察机关内部,对此也表示 不好说

  事实上,按照制度设计,谁来监督,在监督范围内监督哪些案件,监督结果如何确实均由检察机关说了算

  地方检察机关在试点中首先发现了这些问题为了避免监督力度和监督效果大打折扣,他们决定首先改变 自己选人监督自己 的弊端

  2006年 月,经最高检察院批准,广安市及其所辖五个区市县检察院开始进行体制外试点,探索由人大选任、管理人民监督员的新方式在广安,人民监督员都由广安市人大常委会人民监督员办公室选任、管理,和检察院并无直接联系以 自荐为主,推荐为辅 为原则,以县级数据库为载体,进行人民监督员选任

  2008年11月,重庆市检察院推出新举措,市院统一公开选任人民监督员:该院对选任的人民监督员建立数据库,并按人民监督员工作地或居住地所属分院辖区分为5个子库市院在库中抽选人民监督员监督本院及分院查办的职务犯罪案件;分院在各自子库中抽选人民监督员监督辖区基层院查办的职务犯罪案件在需要对案件进行监督时,由上级检察院随机抽取监督员

  重庆和广安的试点为改进人民监督员的选任方式打开了一种可行的思路 重庆模式 的人民监督员制度最终得到最高检察院的认可、吸纳,并在全国推广

  人民监督员制度入法

  呼声渐高

  2010年10月,高检院报经中央批准,在全国检察机关全面实行人民监督员制度10月28日,高检院召开电视会议,对检察机关全面推行人民监督员制度进行了周密部署,并下发《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》以此为标志,人民监督员工作进入全面发展的新阶段

  上述规定在人民监督员监督范围内作出调整,由原来的犯罪嫌疑人不服逮捕决定、检方拟撤销案、拟不起诉 三类案件 和超期羁押、违法搜查、扣押、冻结等 五种情形 调整为 七种案件或情形 ,并将检察机关查办职务犯罪案件具有终局性权力的其他内容纳入到人民监督员监督的范围之内,改善了原有模式下监督不力等问题,强化了监督的刚性

  在最高检察院的力推下,各级检察机关纷纷把人民监督员工作机构建设摆在重要位置以山东省为例,山东省检察院人民监督员办公室于2011年初经省编委批准,实现列编单设,并配备了8名工作人员省内各市级院也积极落实省院要求,加大与有关职能部门联系沟通力度,2011年以来已有淄博、枣庄、东营等12个市级院实现人民监督员办公室列编单设目前,全国检察机关部分省级院人民监督机构单列大多数省级院、地市级院和一些有条件的基层院成立了人民监督员办公室,暂未成立专门机构的基层院,也都确定专门人员负责此项工作

  然而,最高检察院重视归重视,由于人民监督员制度只是时任领导力推,虽然名字和法院系统的 人民陪审员 一样,但身份却不止矮半截:人民监督员仍然没有法律地位

  为此,各地检察机关积极开展人民监督员制度理论研讨活动,从法理上为人民监督员寻找依据在北京市昌平区检察院联合高校和有关部门举办的人民监督员制度和检察机关接受外部监督研讨会上,专家学者和检察实务工作者在就人民监督员制度在促进司法民主、保障检察权依法公正行使等方面的作用深入探讨后,一致呼吁加快人民监督员制度立法,破解推行人民监督员制度遇到的理论难题,推动制度法制化

  为了更好地发挥其作用,中国人民大学法学院教授陈卫东提出,应当探讨人民监督员的法律化问题,早日将其纳入到法律规范内

  时任最高人民检察院司法改革办公室主任王洪祥也认为,人民监督员制度应该说是中国特色的检察制度的一个重要组成部分,试点情况表明这项制度是有生命力、有生机的当然一项制度有它成长、成熟的过程,人民监督员制度并不是全面推行了以后就到此为止人民监督员制度推行的过程中也有一些困惑和难题,但不管怎么样,现在中央的司法改革的部署要求是研究并推进人民监督员制度的法制化,我们也已经有了将近10年实践的经验,应当考虑成熟的时候,在立法上加以解决

  注意到,人民监督员这一创新性的制度经历了10年的发展,监督程序逐步规范,监督效果充分显现,得到各级党委、人大和社会各界的充分肯定每年的全国 两会 上都有为数不少的人大代表和政协委员提出人民监督员制度立法的提案和议案

  201 年9月2日至 日,最高人民检察院检察委员会专职委员陈连福,率联合调研组在江苏检察机关,就人民监督员制度立法问题进行调研,听取各界代表对检察机关和有关方面如何充分发挥人民监督员作用并促进人民监督员制度法制化的意见和建议这意味着人民监督员制度写入法律不再遥远

  然而,在人民监督员告别制度外现象,走向法制轨道之前,人民监督员制度能在多大程度铺开,能发挥多大程度的作用,或许在很长一段时间仍将是个问题

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